Analyse„Mysteriöser Mangel“ – Warum eine Anklage gegen einen Minister in Luxemburg so schwierig ist

Dann also doch nicht: 55 von 60 Chamber-Abgeordneten stimmten am 17. Juli 2012 für die Einstellung weiterer Untersuchungen gegen Minister Jeannot Krecké in der Affäre Wickringen/Liwingen. Die Staatsanwaltschaft hatte dem Parlament zuvor ein „Dossier“ übersandt und es aufgrund einer alten Regelung in der Luxemburger Verfassung in die Rolle des „Staatsanwalts“ verfrachtet: Nur die Chamber kann entscheiden, ob gegen Ex-Regierungsmitglied Krecké weiter ermittelt wird – oder gar Anklage erhoben wird. 

Monatelang hatten die beiden Oppositionsführer Claude Meisch (DP) und François Bausch („déi gréng“) die Minister Jeannot Krecké (LSAP) und Jean-Marie Halsdorf (CSV) ins Visier genommen. Es ging um Regierungsbriefe und Tonbandaufnahmen, Bankkredite und Grundstücke. Wie waren die beiden Minister in die Streichung des Baus eines Einkaufszentrums in Wickringen und der Planung eines Einkaufszentrums samt Stadion in Liwingen verwickelt? Hatten Regierungsmitglieder gar einen Luxemburger Unternehmer erpresst?  Bausch und Meisch wollten einen Untersuchungsausschuss. Was sie bekamen, war eine Vorermittlung der Staatsanwaltschaft. Und den schwarzen Peter nach deren Abschluss. 

Der damalige Generalstaatsanwalt Robert Biever erklärte, dass die Vorermittlung keinerlei Beweise für den Erpressungsversuch ergeben habe, wegen dem ermittelt wurde. Es stehe Aussage gegen Aussage. Nach einer gemeinsamen Sitzung von Biever und den Fraktionsführern der Regierungskoalition erklärten sich Bausch und Meisch mit einer Resolution einverstanden, die Krecké von der Leine ließ. Sie wurde am nächsten Tag in der Chamber verabschiedet – auch mit den Stimmen der Opposition.

Die Resolution selbst berief sich auf demokratische Grundsätze. „Unter der Abwägung, dass es dem Parlament obliegt, zu debattieren, Gesetze zu erlassen und eine politische Kontrolle der Regierung auszuüben und dass es in einem Rechtsstaat keine Vermischung der jeweiligen Rollen von Parlament und Justiz geben darf, beschließt die Abgeordnetenkammer, Jeannot Krecké nicht anzuklagen“, hieß es. Die Anklageerhebung gegen jeden Bürger – einschließlich eines Regierungsmitglieds – müsse der Justiz obliegen. Die Kammer begrüße die Vorschläge im Rahmen der Verfassungsreform in Bezug auf die Verantwortlichkeit der Mitglieder der Regierung – und schlägt vor, die bestehenden Texte an die „Realitäten des 21. Jahrhunderts“ anzupassen. „Das Parlament schlüpft in eine Rolle, die nicht die seine ist, sondern die des Staatsanwalts“, erklärte Claude Meisch nach der Abstimmung gegenüber L’essentiel. Und François Bausch sagte: „Das Parlament ist nicht neutral und daher nicht geeignet, in einer Strafangelegenheit zu entscheiden.“

Für den Luxemburger Verfassungsrechtler Luc Heuschling war die damalige Herangehensweise der Chamber unglücklich. „Das Recht sieht vor, dass die Chamber entscheiden muss, ob ein Minister oder früherer Minister angeklagt wird“, sagt er. „Aber die Chamber hat damals gesagt, sie würde das Gesetz, das das vorsieht, skandalös finden – es wäre in einem Rechtsstaat so nicht akzeptabel“, sagt er. Das diente als Begründung dafür, die „Accusation“ gegen Krecké fallen zu lassen. „Das heißt, das Parlament hat sich geweigert, die Rolle zu spielen, die das Recht vorsieht“, sagt Heuschling. „Aber das ist es, was das Recht damals und auch heute noch verlangt.“

Eigentlich ist die Sache einfach: Gerät ein Regierungsmitglied unter Verdacht, eine Straftat begangen zu haben, startet die Staatsanwaltschaft eine Vorermittlung und übergibt deren Ergebnisse dann dem Parlament. Das schaut sich die Akte an und kann den Minister oder die Ministerin dann anklagen – oder eben nicht. Falls ja, urteilt der Oberste Gerichtshof. Noch Fragen? 

Offenbar ja. Denn wesentlich mehr als die drei oben geschriebenen Sätze hat die Luxemburger Verfassung auch zehn Jahre nach dem Fall Krecké nicht als Handlungsanweisung zu bieten. Das Problem besteht so sogar schon viel länger – seit mehr als 150 Jahren. Und es wurde wohl auch schon von jenen gesehen, die es im Jahr 1868 in die Verfassung schrieben. Sie ergänzten die beiden betreffenden Artikel nämlich mit den weisen Worten: „Ein Gesetz bestimmt die Fälle der Verantwortlichkeit, die zu verhängenden Strafen und die Art und Weise, wie entweder auf die von der Kammer zugelassene Anklage oder auf die Klage der geschädigten Parteien zu verfahren ist.“ (Artikel 82) Und: „Bis es durch ein Gesetz geregelt wird, liegt es im Ermessen der Abgeordnetenkammer, ein Mitglied der Regierung anzuklagen.“ (Artikel 116)

Neue Fragen wegen alter Gesetze

Allein: Ein neues Gesetz oder eine Änderung der Verfassung ist in dieser Hinsicht in den letzten Jahrhunderten nicht vorgenommen worden. Und das beschert der Luxemburger Politik nun erneut einige Fragen. Kann ein Minister außer Amt von der Chamber angeklagt werden? Wie verhält es sich mit dem seltsamen Passus, dass Regierungsmitglieder auch für Taten angeklagt werden können, die bei ihrer Ausübung noch nicht strafbar waren? Und wie genau soll die Chamber – ein politisches, per Definition von pluralistischen, parteilichen Ansichten geprägtes Gremium – eigentlich ein unvoreingenommenes Verfahren führen? 

Der Luxemburger Staatsanwalt Claude Hirsch hat sich im vergangenen Jahr eingehend mit den beiden fraglichen Verfassungsartikeln beschäftigt. Auf 31 Seiten analysiert er in einem Fachartikel ihre Modernität, Praktikabilität und Rechtskonformität. Seine Schlussfolgerungen sind nicht gerade von Begeisterung geprägt. Er zitiert Parlamentarier und Juristen mit den Worten, dass die derzeitige Regelung „unvollständig“ ist, „verwerflich“ und „unfruchtbar“. Andere Autoren sprächen von einer „Verweigerung der Gesetzgebung“, einer „Verfassungswidrigkeit durch Unterlassung“, gar von einer „mysteriösen Unzulänglichkeit der gesetzgebenden Gewalt“. Die Rechtsprechung befände sich seit fast zwei Jahrhunderten in einem „archaischen“, „embryonalen Zustand“, der „schwer anwendbar und rechtlich anfechtbar“ sei. Glücklicherweise würden diese Mankos durch die anstehende Verfassungsänderung eingestellt. 

Nur: Diese Verfassungsänderung gibt es eben noch nicht. 

Bis jetzt gilt: Regierungsmitglieder können in Luxemburg nur und ausschließlich vom Parlament angeklagt werden. Erst im März 2021 ist es laut Claude Hirsch zu einem gegenteiligen Versuch gekommen: Eine „Zivilpartei“ klagte gegen Mitglieder der Regierung. Die „Cour d’appel“ erklärte das für unzulässig, schreibt Hirsch. Als Begründung zog das Gericht die Minister-Artikel aus der Verfassung zurate. Und nach deren Bestimmungen „genießen die Mitglieder der Regierung doppelte Immunität, sowohl vor Strafverfolgung als auch vor Rechtsprechung“. Die Gründe dafür seien „funktionaler“ Natur: Die Immunität soll den Ministern die Ausübung ihres Amtes erleichtern und die öffentliche Ordnung schützen. „Die Regierungsführung könnte behindert werden, wenn Regierungsmitglieder von Bürgern oder politischen Gegnern nach den Regeln des bürgerlichen Rechts verklagt werden könnten“, zitiert Hirsch aus dem Urteil. Die Immunität erstrecke sich übrigens auf „jede mögliche Straftat“.

Ein Verstoß dagegen kann hart bestraft werden. Falls ein Staatsanwalt oder ein Beamter der „Police judiciaire“ ohne die „in der Verfassung vorgeschriebenen Genehmigungen“ ein Urteil gegen ein Regierungsmitglied „herbeiführt, erlässt oder unterzeichnet“, ist das nicht nur eine Übertretung von Verwaltungsvorschriften – er macht sich strafbar. Laut Artikel 158 des „Code pénal“ kann er dann mit einer Geldstrafe von bis zu 20.000 Euro verurteilt werden – und darf keine öffentlichen Ämter mehr wahrnehmen. Die einzige Ausnahme: Der Minister wird auf frischer Tat ertappt.

Die Voruntersuchung der Staatsanwaltschaft verbietet die Verfassung laut Hirsch dagegen nicht – „und sei es nur, um sich von der Ernsthaftigkeit einer eventuellen Befassung“ des Parlaments zu überzeugen, zitiert der Jurist einen belgischen Autor. 

Gesetzesimport aus Belgien

Eben aus Belgien stammen die umstrittenen Luxemburger Minister-Artikel ursprünglich. „Der Text der Artikel 82 und 116 ist größtenteils, aber nicht genau, eine Kopie und Einfügung der Artikel der belgischen Verfassung von 1831“, erklärt Luc Heuschling. Allerdings wurde das belgische Parlament – anders als das Luxemburger – seitdem nicht nur mehrmals eingeschaltet, sondern klagte auch tatsächlich einen Minister an.

Vor gar nicht allzu langer Zeit kassierte es für eben eine solche Ministeranklage vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) eine Klatsche. In seiner Begründung schrieb der EGMR im Juni 2000, dass „die Unsicherheit, die durch das Fehlen vorher festgelegter Verfahrensregeln verursacht wurde, den Kläger gegenüber der Staatsanwaltschaft erheblich benachteiligt hat“. Deshalb sei ihm ein faires Verfahren im Sinne der Europäischen Menschenrechtskonvention vorenthalten worden. Der Kläger war der ehemalige Verteidigungsminister Guy Coëme, der vom belgischen Kassationshof vor dem Hintergrund der Uniop-Inusop-Affäre im April 1996 zu zwei Jahren Gefängnis verurteilt worden war – nach einer Anklage des Parlaments. 

Die „vorher festgelegten Verfahrensregeln“ fehlen bis heute auch in Luxemburg. Das sieht man alleine daran, wie schwer sich die Chamber derzeit mit dem Start ins Dieschbourg-Dossier tut. Bevor überhaupt gehandelt werden konnte, musste der juristische Dienst des Parlaments analysieren, ob die Chamber wegen des Rücktritts der Grünen-Ministerin überhaupt noch zuständig ist. Und obwohl sich einige Parlamentarier am Freitag des Dieschbourg-Rücktritts schon festlegten, eben nicht mehr zuständig zu sein, hat sich die Präsidentenkonferenz inzwischen dazu entschieden, dass die Chamber den Fall „übernimmt“.

Immun oder nicht immun

De facto wie de jure ist die Rechtslage alles andere als eindeutig. Die Verfassungsartikel immunisieren die Regierungsmitglieder aus dem Grund, dass sie ungestört ihre Regierungsarbeit leisten können. Luc Heuschling sagt, dass eben das für ausgeschiedene Minister ja nicht mehr zählt. „Der Grund, der offiziell nach außen immer erklärt wird, ist, dass die Regierung arbeiten können muss“, sagt er. „Aber das Argument gilt dann nur für Minister, die eben Minister sind – und nicht mehr für frühere Minister. Wenn ein ehemaliger Minister strafrechtliche Probleme habe, habe das ja keinen Einfluss mehr auf die Regierung. 

Auch wie das Parlament jetzt, da das Dossier den Abgeordneten vorliegt, weitermachen soll, ist nicht klar geregelt. „Die Befassung des Abgeordnetenhauses ist weder in der Verfassung noch im Gesetz geregelt“, zitiert Hirsch aus einer Chamber-Debatte aus dem Jahr 1999. Im Rahmen ihrer Anklagebefugnisse spiele die Chamber eine Rolle, vergleichbar mit der Staatsanwaltschaft und einer „juridiction d’instruction“. Das Parlament entscheide über Indizien oder „hinreichende Indizien für eine Schuld“, nicht aber über deren Inhalt und damit die Schuld an sich.

Aber wie gelangt sie zu ihrer Entscheidung? „Wir sind der Ansicht, dass es kein besonderes Verfahren gibt, das es der Abgeordnetenkammer ermöglicht, rechtsverbindliche Handlungen vorzunehmen“, schreibt Hirsch. Das belgische Parlament entschied sich 1994 im Fall Agusta – ebenfalls gegen Minister Guy Coëme – für einen Sonderausschuss, der in „sehr weiten Teilen“ Ermittlungen und Anhörungen durchführte. Zusätzlich bestellte sich der Ausschuss einen Berater des Kassationsgerichts ein, der bestimmte Zeugen vernehmen sollte.

Ein Modus Operandi, der später auch bei der Inusop-Affäre angewandt wurde. „Es scheint, dass das Repräsentantenhaus und der von ihm eingesetzte Sonderausschuss die Regeln für die Prüfung des vom Generalstaatsanwalt an sie gerichteten Antrags selbst festgelegt haben“, schreibt Hirsch dazu. Aber: „Das Fehlen eines Verfahrens auf der Ebene des Abgeordnetenhauses könnte a priori Fragen aufwerfen, insbesondere im Hinblick auf die Verteidigungsrechte.“ Immerhin: Laut Hirsch erklärte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in diesem Fall eine Beschwerde für unzulässig.

Jetzt, da das Parlament das Dossiers angenommen hat, gibt es laut Luc Heuschling drei Möglichkeiten, mit der Situation umzugehen. Erstens, das Dossier per Mehrheitsentscheid einfach ad acta zu legen, wie im Fall Krecké 2012. Zweitens, schnell ein Gesetz zu verabschieden, wie es in Artikel 82 verlangt wird: „Im Rahmen eines solchen Gesetzes hätte die Kammer vorsehen können, dass sie die Ermittlungsarbeit an die Staatsanwaltschaft delegiert, um eine Untersuchung zu gewährleisten, die den liberalen Grundsätzen einer strafrechtlichen Untersuchung so weit wie möglich entspricht“, sagt Heuschling. Oder, drittens: Die Ministerartikel zu interpretieren und auszulegen – entweder restriktiv, teleologisch oder wörtlich.

Fest steht laut Heuschling: „Die Staatsanwaltschaft kann eine Untersuchung einleiten, aber zu bestimmten Zeitpunkten der Untersuchung stößt sie an Grenzen, die durch die beiden Artikel der Verfassung auferlegt werden – zum Beispiel das Verbot, eine Hausdurchsuchung durchzuführen.“ In diesem Fall müsse die Kammer eingreifen.

Schlachten aus dem 17. Jahrhundert

Hinter den beiden umstrittenen Verfassungsartikeln stecken aber noch weitere Probleme. Besonders kontrovers: Der Passus, dass Minister von der Chamber theoretisch für Handlungen angeklagt werden können, die zum Zeitpunkt ihrer Ausführung keine Straftat darstellen. „Dies widerspricht der liberalen, modernen Auffassung von Rechtsstaatlichkeit“, sagt Heuschling. Tatsächlich sei das Prinzip eine „enorme, radikale Ausnahme vom liberalen Geist“, die sogar noch viel älter als die Luxemburger Verfassung sei. „Während der Schlachten in England im 17. Jahrhundert war dies das Mittel, mit dem das Parlament seine Macht über die Minister des Königs ausüben konnte“, sagt Heuschling. „Das House of Commons griff die Minister auf der Ebene der strafrechtlichen Verantwortung an.“ Das sei damals leicht umzusetzen gewesen, weil es keine klare Abgrenzung zwischen „juristischem“ und „politischem“ Fehlverhalten, also der Nichtumsetzung der vom Parlament gewünschten Politik gab. „Diese Formbarkeit der strafrechtlichen Verantwortung von Ministern ließ ihre politische Verantwortung, wie wir sie heute kennen, allmählich in den Vordergrund rücken“, sagt Heuschling. 

Allerdings hat sich in Sachen politischer Verantwortung von Ministern in den vergangenen 400 Jahren einiges getan. Die belgische Verfassung wurde in genau diesem Punkt 1993 geändert, schreibt Claude Hirsch. Die Luxemburger nicht. Dass Artikel 116 potenziell in Konflikt mit der Europäischen Menschenrechtskonvention steht, heißt laut Luc Heuschling nicht unbedingt, dass er per se nicht angewandt werden kann. „Es muss zwischen zwei Aspekten unterschieden werden, der Untersuchung durch die Chamber und dem Prozess beim Obersten Gerichtshof“, sagt Heuschling. „Nicht alles ist auf den ersten Blick nach der Menschenrechtskonvention verwerflich – je nachdem, was auf dem Spiel steht, muss die Facette dieses komplexen Prozesses nuanciert und präzisiert werden.“

„Kritikwürdig und manchmal sogar skandalös“

Trotzdem: Wie und ob ein Minister angeklagt werden kann, ist in Luxemburg nicht definitiv geklärt. Heuschling findet nicht nur die Verfassungsartikel an sich „kritikwürdig und manchmal sogar skandalös“, sondern auch die Praxis der politischen Akteure. Diese haben 150 Jahre verstreichen lassen, ohne die strafrechtliche Verantwortlichkeit eines Regierungsmitglieds auf solide Beine zu stellen – und erst 2012 eine abermalige Gelegenheit dazu verpasst. 

Ist es mit dieser wackeligen rechtlichen Grundlage überhaupt möglich, in Luxemburg ein Regierungsmitglied rechtskräftig zu verurteilen? „Es gibt ein Problem mit der Unparteilichkeit und ein Problem mit dem technischen Wissen“, sagt Luc Heuschling. Weil Politiker so in die Lage gebracht werden, andere Politiker im Hinblick auf eine mögliche Strafverfolgung zu bewerten. Und weil die überwiegende Mehrheit der Abgeordneten keine Juristen sind – und vor allem keine Strafrechtsexperten. „Das Recht macht es nicht einfach.“