Martin Guzman und Joseph E. Stiglitz: So sollte die Programmneugestaltung des IWF aussehen

Die Überprüfung durch den IWF sollte mindestens drei zentrale Merkmale der Programmgestaltung des IWF berücksichtigen – mit dem Ziel, sie alle zu reformieren.

Zunächst ist da die Bindung an wirtschaftspolitische Auflagen. Die Finanzierung durch den IWF soll eine stabilisierende Rolle spielen. Das heißt, sie soll antizyklische makroökonomische Maßnahmen in Ländern ermöglichen, die keinen Zugang zu anderen Finanzierungsquellen haben. Auf keinen Fall darf die IWF-Finanzierung dazu verwendet werden, Zahlungen für untragbare Schulden zu leisten.

In den eigenen Regeln des IWF ist festgelegt, dass die Verschuldung eines Landes tragfähig sein muss, damit es Zugang zu Mitteln des Fonds erhält. Andernfalls muss sich das Land verpflichten, durch eine Umschuldung die Tragfähigkeit der Verschuldung wiederherzustellen. Die Politik des IWF bezüglich der Kreditvergabe bei Zahlungsrückständen ermöglicht dem Fonds die Kreditvergabe, auch wenn ein Land gegenüber anderen Gläubigern im Zahlungsverzug ist, wodurch der Umstrukturierungsprozess erleichtert wird.

Nicht hinnehmbar ist es hingegen, wenn IWF-Finanzierungen Programme unterstützen, die eine kontraktive Fiskalpolitik vorsehen – zum Beispiel Kürzungen bei Investitionen in öffentliche Infrastruktur, Bildung und Gesundheit –, während die Regierung weiterhin Schulden gegenüber dem Privatsektor oder anderen Gläubigern zurückzahlt, die sich weigern, Finanzmittel zur Umschuldung dieser Verbindlichkeiten bereitzustellen. Diese Praxis hat sich in vielen Entwicklungsländern zu einem besorgniserregenden Muster entwickelt, wie im vergangenen Jahr im wirtschaftlichen Jubiläumsbericht des Vatikans für Papst Franziskus dargelegt wurde. In den letzten Jahren scheint die multilaterale Finanzierung für Entwicklungsländer eher einen Kapitalabfluss in Richtung Privatsektor begünstigt zu haben als eine Ausweitung der inländischen Investitionen.

Finanzmissbrauch verhindern

Zudem sollten IWF-finanzierte Programme künftige destabilisierende Kapitalbewegungen verhindern. Bleiben diese Ströme unreguliert, wirken sie in Entwicklungsländern tendenziell prozyklisch und verschärfen damit Wechselkursschwankungen und Unsicherheit, wodurch wiederum Investitionen gehemmt werden. Und niemals sollten IWF-Kredite zur Finanzierung von Kapitalflucht verwendet werden. Es besteht die klare Notwendigkeit für Kapitalverkehrskontrollen, die spekulative Carry-Trade-Ströme eindämmen und den Missbrauch von IWF-Finanzmitteln während der Stabilisierungsphase verhindern.

Ein zweiter Aspekt der Programmgestaltung betrifft Notfallpläne. Programme basieren auf Basisszenarien, doch die Realität ist ungewiss, und es kann zu erheblichen Abweichungen von diesen Annahmen kommen – umso mehr in einem globalen Umfeld, das höchst unvorhersehbar geworden ist.

Die Programmgestaltung sollte kritische Investitionen für das mittelfristige Wachstum schützen. Dies ist unerlässlich, um eine langfristige Stabilisierung zu gewährleisten und die Falle aufeinanderfolgender IWF-Programme zu vermeiden, die lediglich auf die Refinanzierung der Schulden gegenüber dem Fonds abzielen. Insbesondere Investitionen in Wissen und Infrastruktur waren häufig überproportional von Kürzungen betroffen, wenn Programme angepasst wurden, nachdem die Basisprognosen verfehlt worden waren.

Für derartige Fälle gilt es, Notfallpläne zu erarbeiten. Zwar sind zahlreiche IWF-Programme nicht so „erfolgreich“ verlaufen wie erhofft, doch können Programme aus vielen Gründen hinter ihren Zielen zurückbleiben, darunter mangelhafte Umsetzung, Mängel des dem Programm zugrunde liegenden Modells oder ein neuer negativer Schock. In den Notfallplänen muss die jeweilige Ursache der Fehlschläge berücksichtigt werden.

Mehr Eigenverantwortung

Bei der Ausarbeitung von Notfallplänen sollte der Fonds besonders sensibel auf politische Maßnahmen und Verfahren achten, die demokratische Prozesse und die Rechenschaftspflicht untergraben – insbesondere auf alles, was den Anschein mangelnder Transparenz und unvollständiger Offenlegung erweckt. So sollte der Fonds beispielsweise keine Vereinbarungen mit einem Land treffen – etwa mit Bolivien, um einen potenziell relevanten, bevorstehenden Fall anzuführen – und dabei nur die Maßnahmen des Basisszenarios veröffentlichen, während im Rahmen der Vereinbarung mit der Regierung eine vertrauliche Nebenabsprache unterzeichnet wird, die im Falle einer unter den Erwartungen liegenden Haushaltsentwicklung eine Erhöhung der Mehrwertsteuer vorsieht.

Das dritte Merkmal der Programmgestaltung, mit dem sich der Fonds befassen muss, ist die Eigenverantwortung. Dabei handelt es sich um ein entscheidendes Kriterium für die Gewährung von Sonderkrediten durch den IWF – also für Kredite, die bestimmte Obergrenzen überschreiten. IWF-Kredite binden nachfolgende Regierungen und sogar ganze Generationen. Eigenverantwortung sollte eine wirklich breite politische und gesellschaftliche Unterstützung bedeuten, nicht nur die Zustimmung der amtierenden Regierung oder gar deren Verpflichtung, die vereinbarten Maßnahmen umzusetzen. Schließlich könnte die Zustimmung der Regierung eher auf dem Kalkül ihres eigenen Überlebens beruhen als auf dem langfristigen Wohlergehen des Landes. Wir haben Fälle erlebt, in denen die Politik offenbar auch die Kreditgeber beeinflusst hat, sogar den IWF.

Ein mögliches Kriterium für Eigenverantwortung wäre die parlamentarische Zustimmung zu der zwischen einer Regierung und dem IWF erzielten Vereinbarung. In einer von demokratischen Rückschritten geprägten Zeit sind Transparenz, öffentliche Rechenschaftspflicht und Eigenverantwortung besonders wichtig.

Letztendlich sollte der Erfolg des IWF daran gemessen werden, wie sich seine Finanzierungsprogramme auf die Stabilisierung und den wirtschaftlichen Aufschwung notleidender Schuldner sowie auf das Wohlergehen der Bevölkerung, insbesondere der in Armut lebenden Menschen, auswirken. Ziel der IWF-Programme muss es stets sein, die sozialen und wirtschaftlichen Indikatoren der Länder zu verbessern, und nicht, die negativen Auswirkungen eines kurzfristigen Zahlungsausfalls auf andere Gläubiger abzuwenden – und schon gar nicht, die Ergebnisse innerstaatlicher Wahlen zu beeinflussen

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