Zum ersten Mal hat eine Studie den irregulären Markt für E-Zigaretten in Europa in seiner Gesamtheit untersucht, vom Herkunftsland über die Lieferketten bis zu den Endverbrauchern. Das Ergebnis ist beunruhigend. Beinahe jede zweite E-Zigarette in Europa stammt vom Schwarz- oder Graumarkt, so die Forscher des Fraunhoferinstituts. Jede dritte E-Zigarette wurde illegal von Händlern importiert, erfüllt also die gesetzlichen Voraussetzungen nicht, um überhaupt auf dem europäischen Markt verkauft werden zu können. Keine Steuern, keine Kennzeichnungen oder Zulassungen, keine Kontrolle der Herkunft oder der Inhaltsstoffe.

E-Zigaretten und Vapes erfreuen sich wachsender Beliebtheit, vor allem bei jungen Menschen. Jede vierte Person in Luxemburg zwischen 16 und 24 Jahren dampft regelmäßig, sagt die „Fondation Cancer“. Die WHO warnt davor, dass bis zu 15 Prozent der E-Zigaretten-Nutzer Jugendliche im Alter von 13 bis 15 Jahren sind. Nirgendwo auf der Welt dampfen mehr Jugendliche als in Europa.

Ein neues Antitabakgesetz, das umgangen wird

Dahinter steckt also ein großes Geschäft. Das Fraunhoferinstitut schätzt das Volumen des Marktes für irreguläre E-Zigaretten derzeit auf 6,6 Milliarden Euro jährlich, Tendenz steigend. Im Jahr 2030 könnten es laut Experten schon mehr als zehn Milliarden Euro sein. 35 Prozent davon lassen sich eindeutig dem illegalen Handel zuordnen, 13 Prozent sind private Einfuhren von nicht zugelassenen oder nicht versteuerten Produkten. Das kostet die Regierungen der EU jedes Jahr Millionen an Steuereinnahmen – und benachteiligt legale Händler und Hersteller. In Luxemburg ist der irreguläre Markt für E-Zigaretten mit 51 Prozent sogar größer als der legale Handel. Auch der Anteil des Schwarzmarkts ist hierzulande im EU-Vergleich besonders hoch. Das Umweltamt („Administration de l’environnement“, AEV) hatte im Sommer 2024 45 elektronische Einwegzigaretten und E-Flüssigkeiten kontrolliert. 39 der 45 Produkte waren nicht gemäß dem Tabakgesetz angemeldet – hätten also gar nicht auf dem luxemburgischen Markt verkauft werden dürfen.

Seit 1. Januar hat Luxemburg ein neues Antitabakgesetz, das neben klassischen Tabakprodukten auch neue nikotinhaltige Produkte ohne Tabak wie Nikotinbeutel und E-Zigaretten erfasst. Darin werden bestimmte Zusätze verboten, aber auch festgelegt, dass diese Produkte erst ab 18 Jahren verkauft werden dürfen, und dass Hersteller und Importeure der Gesundheitsbehörde umfangreiche Produktinformationen melden müssen, wie Inhaltsstoffe, maximale Nikotinkonzentration und Füllmenge. Für all das gibt es gesetzliche Grenzwerte. Doch mehr als die Hälfte aller E-Zigaretten in Luxemburg entziehen sich dieser Regulierung.

Das Fraunhoferinstitut hat festgestellt, dass etwa 90 Prozent der irregulären E-Zigaretten aus China kommen, genauer: aus Shenzen. Der britische Guardian hat die Millionenstadt in der Nähe von Hongkong schon 2019 als „vaping capital of the world“ bezeichnet. Drei Viertel der gesamten chinesischen E-Zigarettenindustrie konzentrieren sich in Shenzen. Hier operieren zahlreiche Großunternehmen, einige von ihnen zählen mehr als 5.000 Mitarbeiter. Eine hochindustrialisierte Produktion, die sich ausschließlich auf den Export fokussiert. Denn das ist der Knackpunkt: In China selbst sind E-Zigaretten und Vapes extrem stark reguliert. Die vielen Geschmacksrichtungen, die man hier für Europa herstellt, von „Kiwi Watermelon Ice“ bis „Strawberry Lemonade“ – im eigenen Land sind sie verboten.

Kapitulation vor der Paketflut aus China

Bei der Einfuhr nach Europa spielt Luxemburg eine bedeutende Rolle. Das Land bildet laut Fraunhofer-Forscher eines der „Einfallstore“ für chinesische Produkte in den europäischen Markt. Das Großherzogtum dient wegen seiner zentralen Lage neben Deutschland, Niederlande und Belgien als ein logistisches Drehkreuz für den Import von E-Zigaretten und Nikotinflüssigkeiten aus China und den weiteren Binnenhandel in der EU. Insgesamt entfielen auf die Benelux-Staaten und Deutschland im Untersuchungszeitraum 2024 mehr als die Hälfte aller europäischen Importe: 23.300 von insgesamt 41.700 Tonnen Material.

Ein Problem, zu groß, um es zu kontrollieren. Der Zoll ist überfordert. Das liegt vor allem am Volumen der täglich aus China eintreffenden Warensendungen. Nach Angaben der EU-Kommission kamen im vergangenen Jahr täglich rund zwölf Millionen Pakete in der EU an – deutlich mehr als in den beiden Vorjahren. Im vergangenen Juli warnte der belgische Zentralwirtschaftsrat bereits vor einem „unkontrollierbaren Zustrom von Paketen aus China“. In einigen dieser Pakete stecken auch E-Zigaretten und Liquids, die europäische Verbraucher direkt beim Händler in China bestellt haben, Online-Shops dafür gibt es zur Genüge.

Bei E-Zigaretten scheint die Regulierung der Realität hinterherzulaufen. Frankreich hat als zweites EU-Land nach Belgien den Verkauf von Einweg-E-Zigaretten im Februar 2025 verboten, man zielt dabei vor allem auf deren süße Aromen ab, die besonders Minderjährige ansprechen. Deutschland will bis Ende 2026 nachziehen, in Luxemburg sind diese Aromen nicht grundsätzlich verboten. Ab 18. Februar 2027 greift eine neue EU-Batterieverordnung, die Einweg-Vapes EU-weit de facto verbieten wird.

Die Fraunhoferstudie zeigt jedoch: Schon heute läuft bereits die Hälfte des Marktes über illegale Kanäle oder im Graubereich und entzieht sich so jeder Regulierung. Entsprechend ernüchternd reagieren die Experten deshalb auch auf die Frage nach den Auswirkungen der verschiedenen europäischen Regeln und Verbote auf den Handel mit E-Zigaretten. Angesichts von zwölf Millionen regelmäßigen oder gelegentlichen Vapern in den EU-Mitgliedstaaten würde die Abschaffung des „weißen“ Marktes durch ein vollständiges Verbot entweder zu einer Rückkehr der klassischen Zigarette oder zu einer noch stärkeren Verlagerung auf den Schwarzmarkt führen, heißt es in der Studie.

Auch bessere und umfassendere Kontrollen bei der Einfuhr sind laut Experten kaum machbar. „Keine Zollbehörde der Welt kann täglich Millionen von Paketen lückenlos kontrollieren“, sagt Rico Back, Managing Partner beim Beratungsunternehmen SKR, der als Logistikexperte an der Studie beteiligt war. „Wir müssen Lieferketten digital nachverfolgbar machen und enger mit den Herkunftsländern zusammenarbeiten. Nur wenn Warenströme transparent und vernetzt sind, lassen sich illegale Importe wirksam eindämmen.“ Bedeutet: Illegale Handelsströme können am effektivsten bereits an der Quelle eingedämmt werden – vor dem Export. Das bedarf einer engen Zusammenarbeit zwischen europäischen und chinesischen Behörden – und der Bereitschaft EU-Vorschriften bereits in der Produktion in Shenzen umzusetzen. In heutigen Zeiten ist das eine geopolitische Herausforderung.