Les lois sur la protection de la jeunesse: 34 ans d’aveuglement et de rendez-vous manqués

Après coup, malgré une volonté de bien faire, cette flexibilité s’est avérée problématique, n’offrant pas suffisamment de garanties procédurales aux enfants et aux familles. Un des problèmes tenait aussi au fait qu’une même loi s’adressait aux mineurs ayant commis des infractions et à ceux qui devaient être protégés pour des difficultés liées au milieu familial. J’ai le souvenir d’adolescents qui étaient incarcérés non pas parce qu’ils avaient commis une infraction, mais à titre de mesure éducative.

Une loi héritée du passé

Il est un article dans cette loi d’il y a 34 ans, qui est toujours d’application aujourd’hui et qui produit donc encore ses effets. Il consacre l’idée que l’on se fait de la place des parents et du rôle que l’on accorde à la relation que les enfants ont avec leur père et mère: pour chaque mesure de placement judiciaire, les parents perdent pratiquement tous leurs droits parentaux. Quand on sait que la grande partie des placements font l’objet d’une mesure judiciaire, il faut compter en dizaines de milliers le nombre de parents qui se sont retrouvés démunis de l’autorité parentale sur les décennies passées. Rien que cet article est inconcevable dans un État de droit.

L’auteur

Gilbert Pregno est psychologue, défenseur des droits humains et était président de la Commission des droits de l’Homme de 2014 à 2024.

Les avis du Conseil d’État publiés le 17 juillet passé sur les PL en question sont critiques. Le Conseil d’État exprime que les textes sont incohérents et lacunaires, qu’il y a un manque de clarté entre ceux qui consacrent d’une part le droit pénal et d’autre part la protection de la jeunesse et un risque de flou procédural avec l’Office national de l’enfance.

Les droits des enfants négligés

Il est surprenant de voir combien ces PL, au fur et à mesure de leurs modifications, portent clairement l’empreinte de la magistrature, particulièrement du parquet, qui est, faut-il le rappeler, une autorité répressive. Je ne peux pas me départir de l’impression que les auteurs des PL et la magistrature partagent les mêmes valeurs et conceptions. Comment est-ce possible? Si je lis les volumineux avis que les autorités judiciaires ont publiés, je constate combien ils sont éloignés des valeurs prônées par la convention des droits des enfants adoptée en 1989 par l’Assemblée générale des Nations Unies. En 1993, le Grand-Duché de Luxembourg l’a ratifiée et s’est engagé à respecter les droits qui y sont énoncés. Le Luxembourg a dès lors l’obligation de mettre sa législation en conformité avec cette Convention et de placer l’enfant au centre, en tant que véritable titulaire de droits. Ni notre parlement, ni nos gouvernements n’ont jusqu’à ce jour respecté cet engagement.

Les critiques au sujet des PL passés auraient dû servir d’incitations à améliorer nos textes, mais il n’en fut rien. Il me faut évoquer les nombreuses interventions sur les dernières décennies de la CCDH, de l’OkaJu, de l’Ombudsman, de l’Unicef pour citer les organismes qui ont été les plus actifs ici au Luxembourg. Et puis, et cela ne manque pas d’impressionner: il y eut les sévères critiques du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies en 1998, 2005, 2013 et 2021, du Comité pour la prévention de la torture en 1993, 1997, 2003, 2009, 2015 et 2022. Mais tout cela n’eut guère d’impact.

Trois tentatives de réforme

Des tentatives, il y en eut: il faut rappeler que c’est ici la troisième tentative que j’ai pu identifier pour élaborer une loi qui remplacerait celle datant de 1992.

La première date de décembre 2000: à cette occasion fut institué un groupe de travail pour réfléchir sur une réforme. Un rapport fut publié en août 2002 et parallèlement notre parlement institua la commission „Jeunesse en détresse“ dont le rapport parut le 27 octobre 2003. Un projet de loi fut déposé quelques mois plus tard mais prit, compte tenu des nombreux amendements, énormément de temps à évoluer. Il fut retiré en mars 2010.

En 2014, la CCDH adressa une lettre ouverte au premier ministre en critiquant sévèrement les pratiques du parquet jeunesse qui, en cas de placements judiciaires, chargeait dans de nombreux cas la police d’aller dans les familles, les foyers de jour, les écoles, les maternités pour récupérer les enfants et les conduire dans les centres d'accueil, et cela très souvent sans que les parents soient avertis voire associés à une telle démarche. Une mesure traumatisante pour les enfants et aussi fort impactante pour les parents. Une telle intervention est justifiée si elle est proportionnelle à une urgence ou une nécessité.

L’effet de cette prise de position de la CCDH fut conséquent: une entrevue avec le premier ministre, suivie d’une réunion à laquelle participèrent trois ministres du gouvernement. Le ministre de la Justice, Félix Braz, se chargea de modifier la loi existante, ce qu’il entreprit en instituant un groupe de travail. Mais là aussi cela n’aboutit pas: le PL 7276 qui visait à modifier en „améliorant“ la loi de 1992, donna lieu à un texte qui n’intégrait pas suffisamment les valeurs de la Convention des droits des enfants et, à la suite d’un nombre impressionnant d’oppositions formelles de la part du Conseil d’État, fut lui aussi retiré. Ce qui fut néanmoins intéressant, c’est qu’on vit intervenir sur l’initiative du ministre de la Justice, Madame Renate Winter, qui fut présidente du Comité des droits de l’enfant de Genève et une juriste avertie et engagée. Le contenu de ses prises de position ne fut pas nouveau, mais son franc-parler, son autorité et la clarté avec laquelle elle s’exprima modifièrent la donne. La conséquence la plus importante fut de séparer „Protection des enfants“ (PL 7994) et „Droit pénal“ pour des mineurs qui ont commis des infractions (PL 7991) et les PL furent déposés par la ministre Sam Tanson en avril 2022. Il a fallu attendre des décennies pour voir aboutir cette séparation qui répondait aux critiques des organismes nationaux et internationaux.

Des questions institutionnelles persistantes

Je me permets de faire quelques réflexions que d’aucuns qualifieront d’impertinentes, sinon irrespectueuses.

La première est que je me questionne sur la qualité des PL en matière légistique. N’ayant pas de formation de juriste, je ne suis pas qualifié en la matière. Mais je me réfère aussi à l’expérience d’autres personnes et aux nombreuses critiques formulées régulièrement par le Conseil d’État.

La seconde est de comprendre, je l’ai déjà évoqué, comment il est possible que les conceptions de la magistrature puissent prendre tant de place dans ces PL. Ils sont certes experts pour tout ce qui concerne les procédures et disposent d’une grande connaissance des tenants et aboutissements dans l’application des lois, mais il n’en reste pas moins vrai que leurs avis devraient prendre en compte les expériences sur le terrain, l’évolution des lois et pratiques dans d’autres pays, les recommandations des experts et autorités internationaux. Comment est-ce possible que leurs avis bénéficient d’une importance démesurée au point que les avis d’autres organismes sont pratiquement ignorés? Il est beaucoup, et à juste titre, question de l’indépendance des instances judiciaires qui est un fondement de notre État de droit et de la démocratie. Mais ici je me questionne sur l’indépendance du pouvoir législatif et sur sa fragilité quand je vois comment évoluent ces PL.

La transparence des décisions judiciaires

Je voudrais encore m’exprimer sur d’autres pratiques et dispositions surprenantes.

Le secret des débats et des jugements vise à préserver l’anonymat des jeunes. Ceci est tout à fait justifié pour ne pas impacter l’avenir de ces mineurs, mais rien n’aurait empêché la publication anonymisée de ces documents. La conséquence est qu’il n’est pas possible d’avoir connaissance des jugements pris et surtout des motivations qui ont été à la base des décisions judiciaires. Or la jurisprudence est une source centrale du droit et permet aux lois d’évoluer en pointant des ambiguïtés et en garantissant une cohérence des décisions prises pour développer la stabilité des lois.

Il y a quelques années, la CCDH avait dans un document analysé des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme qui touchaient les droits des enfants, surtout lorsque le juge devait intervenir, par exemple la proportionnalité des décisions prises, le souci de préserver le lien parents-enfants, …. Il avait été intéressant de constater combien grand était le fossé par rapport à notre loi et aux décisions qui étaient prises et dont les intervenants de 1re ligne avaient connaissance.

Cette cour est une juridiction internationale instituée en 1959 par le Conseil de l’Europe. Sa mission est d’assurer le respect des engagements souscrits par les États signataires de la Convention européenne des droits de l’Homme: elle garantit des droits et des libertés et la cour peut sanctionner des violations par des États qu’elle contrôle en la matière. Nos autorités judiciaires et la magistrature, sans parler de notre parlement, lisent-ils ces arrêts et en tiennent-ils compte? Il est intéressant de noter que sur les dizaines d’années passées, aucun cas n’a fait l’objet d’un jugement suite à une requête déposée par des personnes du Luxembourg. Il y a eu quelques tentatives mais qui n’ont pas abouti. Le fait qu’on ne tienne pas compte du rôle de cette juridiction est pour le moins surprenant.

Des garanties judiciaires insuffisantes

Une autre pratique est que c’est le juge de la jeunesse qui désigne les avocats des enfants qui sont, d’après mes connaissances, une petite centaine. La pratique en d’autres pays est que cela ne peut se faire qu’exceptionnellement dans des situations d’urgence. Là aussi, compte tenu de l’impertinence que je m’autorise, je me suis questionné sur les conséquences que cela pouvait avoir. Et dans le PL en cours de discussion, je constate un manque de garanties quant à la présence d’un avocat pour les mineurs. Ainsi, il est possible qu’un mineur ne soit pas assisté par un avocat alors que cela devrait être la règle. Ceci a été critiqué aussi bien par le Conseil d’État que par la CCDH dans leurs avis respectifs.

En ce qui concerne l’âge minimal de la responsabilité pénale, il avait été fixé à 14 ans, ce qui correspondait à la moyenne européenne et tenait compte des recommandations du Comité des droits de l’enfant de l’ONU, qui par ailleurs invitait les États membres à le relever. Sur ce point aussi, c’est pour donner suite aux interventions des autorités judiciaires qu’il a été abaissé à 13 ans. L’argument fourni dans le commentaire de l’article pour justifier que 13 ans soit l’âge de la responsabilité pénale est pour le moins étrange: „(les) autorités judiciaires (qui) estiment qu’il s’agit d’un âge charnière étant donné qu’il s’agit de l’âge à partir duquel le mineur fréquente l’enseignement secondaire“. Il faut tout d’abord souligner qu’il est des adolescents qui ne fréquentent pas l’enseignement secondaire, mais ont d’autres parcours scolaires. Ma curiosité fait que je serais intéressé d’entendre de la part des autorités judiciaires en quoi l’âge de 13 ans (et non pas 12 ou 14!) correspond à une phase de développement „charnière“ dans la vie d’un adolescent. La CCDH, tout comme l’Unicef et l’Okaju, ont rejeté fermement une telle justification, car elle ne se fonde sur aucune donnée empirique ou étude comparative. La ministre de la Justice, dans une interview, estimait que cela ne devrait plus être révisé car il fallait tenir compte des avis différents et trouver des compromis. Comme s’il était possible de trancher avec des arguments aussi stupides et infondés sans plus se questionner et approfondir le débat.

Prévenir plutôt qu’incarcérer

Je me dois aussi d’évoquer les lacunes dans le PL sur le droit pénal en matière de justice réparatrice et mise en place de mesures alternatives. Elles s’inscrivent dans ce que nous appelons la justice restaurative, qui vise à ce que les mineurs auteurs d’infractions ne soient pas uniquement incarcérés mais responsabilisés pour qu’ils puissent comprendre les actes commis, les conséquences qu’ils ont eues pour les victimes, réparer le cas échéant le préjudice. C’est un principe général applicable à tous les stades de la procédure pénale qui a pour objectif d’éviter la récidive. Il ne s’agit pas de banaliser les infractions commises, mais ces mesures doivent être mises en place pour accompagner ou même éviter l’incarcération.

Le projet aborde cette question sans y donner l’importance qui devrait lui être accordée, sans en faire une priorité procédurale. Et cela alors même à un moment où le nombre d’incarcérations de mineurs, souvent dans une prison pour adultes, prend des dimensions impressionnantes. J’observe une banalisation de l’incarcération des mineurs à Schrassig chez les magistrats et aussi dans la société. Si 26 mineurs ont fait l’objet d’une incarcération entre 2021 et 2024, ils sont déjà plus de 30 en 2026. À cet égard il y aurait beaucoup à dire sur l’absence de créations de services et d’institutions de la part de nos gouvernements qui permettraient de développer une approche qui tiendrait compte de mesures alternatives à l’incarcération. Ces manques sont d’une négligence impressionnante.

Je suis très préoccupé par le fait que j’observe que de plus en plus de jeunes vont mal. Certains évoquent des atteintes à leur vie, voire passent à l’acte. Je constate qu’il y a de plus en plus d’actes violents qui sont commis par les jeunes. Il faut se questionner à quoi cela est dû. Une des raisons tient au fait que de plus en plus de parents ne prennent plus le temps d’encadrer les jeunes et cela vaut surtout pour la petite enfance. Et nos gouvernants s’intéressent aux difficultés des enfants et adolescents quand ils sont scolarisés, alors même qu’il faudrait intervenir beaucoup plus tôt.

Nous disposons d’un réseau de structures d’aide impressionnant, mais, comme j’ai pu l’écrire dans d’autres publications, je constate que les prises en charge laissent à désirer, non pas par manque d’engagement de la part des professionnels ou de ressources. Dans tout cela, j’insiste que le judiciaire joue un rôle fort important, mais qu’il s’agit d’avoir un cadre juridique qui tient compte des études scientifiques et des évolutions dans d’autres pays. L’intervention du judiciaire est donc pour moi incontournable pour les cas où d’autres mesures se sont vérifiées insuffisantes et que les dommages sont conséquents. Si d’une part la législation actuelle n’est pas conforme au respect des droits des enfants, d’autre part je suis très préoccupé par la qualité des PL qui sont en cours. Je ne suis pas seul à estimer qu’ils ne répondent pas aux exigences que l’on est en droit d’attendre si nous voulons une société qui s’engage pour nos plus jeunes et surtout pour ceux qui en ont le plus besoin. Cette négligence institutionnelle me choque profondément.