Zerren am ZeigerRegierung will Arbeitszeiten weiter flexibilisieren – Gewerkschaften und Arbeitgeber liegen weit auseinander

„An och ënnert der leschter Regierung ass eng Analys gemaach gi vum POT-Gesetz. Mir gesinn, dass dat net funktionéiert, dat Gesetz, do ass eng Etude gemaach gi vum Liser, onofhängeg, déi seet, et funktionéiert net“, sagte DP-Wirtschaftsminister Lex Delles am Freitag im RTL-Radio. Die Resultate des vom Forschungsinstitut Liser durchgeführten „Projet d’étude sur le plan d’organisation du temps de travail (POT)“, die der Wirtschaftsminister anführt, wurde bislang nicht öffentlich vorgestellt. Der vorige LSAP-Arbeitsminister Georges Engel hatte sie am 22. Juni 2023, dreieinhalb Monate vor den Kammerwahlen, den Mitgliedern des parlamentarischen Beschäftigungsausschusses präsentiert. Im Gesetz von 2016 über die Arbeitszeitorganisation war sie vorgesehen: „Un bilan intermédiaire des nouvelles dispositions légales sera effectué cinq ans après l’entrée en vigueur de la présente loi.“

Das Interesse der Abgeordneten an dieser Studie hielt sich in Grenzen, wie der Bericht zu dieser Ausschusssitzung zeigt: Ausschusspräsident Dan Kersch (LSAP), zugleich Engels Vorgänger als Arbeitsminister, schlussfolgerte, die Studie verdeutliche die so häufig auftretende „Dichotomie“ zwischen Arbeitgebern einerseits und Gewerkschaften andererseits anhand von Zahlen. Der CSV-Abgeordnete Marc Spautz wollte sie erst „à tête reposée“ lesen, bevor er Schlüsse ziehe, und der Grüne Charles Margue fragte sich, ob das Instrument des POT überhaupt noch gebraucht werde. Dass die Reaktionen der Abgeordneten eher verhalten waren, liegt wohl vor allem daran, dass die Arbeitszeitorganisation eine komplexe und umfangreiche Materie ist, die insbesondere die interne Betriebsorganisation betrifft, und für die breite Öffentlichkeit weniger zugänglich ist als etwa die Arbeitszeitverkürzung bei vollem Lohnausgleich, die die LSAP vor zwei Jahren zum Wahlkampfthema erhoben hatte. Dabei hängen beide Themen eigentlich eng zusammen.

Das Liser hatte in seiner Studie herausgefunden, dass der POT in der Unternehmenswelt ein bekanntes Instrument sei, drei Viertel der 3.000 untersuchten Betriebe (mit mindestens fünf Angestellten) kennen ihn. Genutzt wird er (seit der Reform von 2016) jedoch nur von sieben Prozent, am häufigsten von Unternehmen mit mindestens 50 Beschäftigten, insbesondere von solchen aus der Industrie und solchen, die eher Arbeiter beschäftigen. Von den 93 Prozent, die den POT nicht nutzen, gab über die Hälfte (57%) an, dass sie ihn nicht braucht, ein Viertel der Betriebe antwortete, dass sie das Instrument nicht kennen. Lediglich elf Prozent meinten, die POT-Regelung sei entweder schwer umzusetzen (9%) oder die Reform von 2016 habe sie davon abgehalten (2%). Das Liser fand auch heraus, dass Unternehmen mit mindestens 50 Beschäftigten den POT seit der Reform von 2016 häufiger nutzen als vorher.

Der POT ist ein Instrument, mit dem Unternehmen die gesetzlich festgelegte maximale Arbeitszeit von acht Stunden pro Tag und 40 Stunden pro Woche innerhalb eines bestimmten Bezugszeitraums (Referenzperiode) auf bis zu zehn Stunden pro Tag und 48 Stunden pro Woche erhöhen dürfen. Eingeführt wurde es 1999, als der damalige CSV-Premier Jean-Claude Juncker noch Arbeitsminister war. Es basiert auf europäischen Richtlinien und Empfehlungen, die die Abgeordnetenkammer 1997 ausgesprochen hatte, anlässlich einer Debatte im Rahmen des EU-Beschäftigungsgipfels, der im November 1997 in Luxemburg stattfand. Die Bestimmungen wurden anschließend in einer Tripartite verhandelt, gesetzlich wurden sie im „Plan d’action national en faveur de l’emploi“ (PAN) festgehalten. In erster Linie ging es darum, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, die sich zwischen 1985 und 1997 von 1,7 auf 3,3 Prozent verdoppelt hatte. Für Betriebe hat die Referenzperiode theoretisch den Vorteil, dass sie nicht mehr auf höher bezahlte Überstunden oder Subunternehmer zurückgreifen müssen, wenn mehr Arbeit anfällt. Das zweite Instrument zur Verlängerung der gesetzlich festgelegten maximalen Arbeitszeit ist die gleitende Arbeitszeit („horaire mobile“). Dieses Instrument wurde 2002 vom damaligen CSV-Arbeitsminister François Bilten eingeführt.

Die gesetzliche Referenzperiode des POT lag ursprünglich bei einem Monat. Wollten Betriebe einen längeren Bezugszeitraum (von bis zu zwölf Monaten) vereinbaren, mussten sie einen Kollektivvertrag abschließen, der den Gewerkschaften die Möglichkeit bietet, für die Beschäftigten Kompensationen auszuhandeln. Weil die Unternehmerverbände mit dieser Regelung unzufrieden waren und nicht jeder Betrieb beziehungsweise jede Branche über einen Tarifvertrag verfügt, reformierte der damalige LSAP-Arbeitsminister Nicolas Schmit 2016 Junckers Gesetz von 1999 dahingehend, dass er die gesetzliche Referenzperiode von einem auf vier Monate erweiterte. Als Kompensation führte Schmit bis zu dreieinhalb zusätzliche Urlaubstage ein. Die Möglichkeit, den Bezugszeitraum per Kollektivvertrag (beziehungsweise Rahmenvereinbarung oder Betriebsvereinbarung) zu verlängern, blieb bestehen.

Nicolas Schmit hatte diese Bestimmungen vor zehn Jahren im ständigen Beschäftigungsausschuss CPTE durchgesetzt, nachdem Gewerkschaften und Patronat sich nicht auf eine gemeinsame Position hatten einigen können. Fünf Mal hatten Regierung und Sozialpartner sich im CPTE mit der Reform des Gesetzes über die Arbeitszeitorganisation beschäftigt, ohne dass eine Vereinbarung gefunden werden konnte: „Lors des différentes sessions de négociations qui se sont déroulées dans le cadre du CPTE, dont la dernière date du 21 mars 2016 à Senningen et a duré près de 12 heures, les partenaires sociaux – employeurs comme syndicats – tout comme le Ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Economie sociale et solidaire – ont présenté des documents exprimant leurs positions respectives. Il a dû être constaté que malgré certains rapprochements, un compromis sur un texte n’était pas possible“, heißt es im Abschlussbericht des Beschäftigungsausschusses zu dem Gesetzentwurf von 2016. Am Ende wurde er im Parlament mit den Stimmen der damaligen Mehrheitsparteien DP, LSAP und Grüne angenommen, CSV und Linke stimmten dagegen, die ADR enthielt sich.

Obwohl Schmit die Referenzperiode um drei Monate verlängerte, bewertete das Patronat die Reform als politische Niederlage. Statt der vier Monate hätten die Unternehmer sich eine gesetzliche Jahresreferenzperiode und keine zusätzlichen Urlaubstage als Entschädigung gewünscht. Der damalige Präsident des Handwerkerverbands Michel Reckinger, inzwischen Vorsitzender des Unternehmerdachverbands UEL, gab dem OGBL daran die Hauptschuld, warf der Gewerkschaft vor, ein „Brandstëfter“ zu sein, der „gär Sträit an de Betriber“ hätte. Reckinger forderte, dass die Arbeitszeitorganisation flexibel zwischen Betriebsleitung und Personaldelegation statt mit den Gewerkschaften vereinbart werden soll. 2019 boykottierte der damalige UEL-Präsident Nicolas Buck zeitweise das CPTE – insbesondere wegen des Ablaufs der Verhandlungen um das PAN-Gesetz von 2016 zur Arbeitszeitorganisation.

Aus der im Juni 2023 dem parlamentarischen Beschäftigungsausschuss vorgestellten Liser-Studie geht hervor, dass 69 Prozent der Unternehmen, die sich zu den Änderungen geäußert haben, mit der Reform von 2016 am POT insgesamt zufrieden sind (allerdings haben 30 bis 50 Prozent der Betriebe sich nicht zu den Änderungen geäußert). Die meisten Unternehmen, die nach der Reform einen POT eingeführt haben, sind zudem der Ansicht, dass dieses Instrument ihren Anforderungen an Flexibilität entspricht, ihnen hilft, Schwierigkeiten bei der Personalbeschaffung zu überwinden, und ihnen die Möglichkeit bietet, ihre Arbeitszeiten anzupassen, ohne auf einen Kollektivvertrag zurückgreifen zu müssen.

Andererseits berichten 82 Prozent der Unternehmen, die nach der Reform von 2016 einen POT eingeführt haben, von Komplikationen bei der Umsetzung: Der häufigste Grund ist die Schwierigkeit, die Arbeitszeit zu planen, beziehungsweise Arbeitsspitzen vorherzusehen. Weitere Gründe sind Probleme bei der Umsetzung im Bereich des Personalmanagements (28%) und die mangelnde Flexibilität dieses Instruments (21%). Aus der Studie geht auch hervor, dass unter den Arbeitszeitmodellen, die Unternehmen zur Verfügung stehen, der POT längst nicht das am häufigsten genutzte ist. Fast 60 Prozent der Unternehmen greifen selbst bei Auftragsspitzen auf Überstunden zurück – unabhängig von Branche und Betriebsgröße. An zweiter Stelle kommt die Änderung der Arbeitszeiten (32%), dann der Einsatz von Subunternehmern oder von befristeten Verträgen und Zeitarbeitern. Erst danach greifen sie auf den POT zurück.

Rund zehn Jahre nach der Reform von 2016 soll nun erneut im CPTE über die Arbeitszeitorganisation verhandelt werden: „L’étude sur le Plan d’organisation du travail (POT) a mis en évidence les lacunes de cet instrument qui ne répond pas aux besoins organisationnels de la majorité des salariés et des employeurs. De ce fait, le Gouvernement préparera, en collaboration avec les partenaires sociaux, une réforme du POT et discutera dans ce cadre l’introduction d’une annualisation du temps de travail“, heißt es im Koalitionsabkommen der CSV-DP-Regierung. Eigentlich war die Arbeitszeitorganisation eines der fünf Themen auf der Tagesordnung der „Versammlung“, zu der Premier Luc Frieden die Sozialpartner am 9. Juli eingeladen hatte. Schon in der ersten Verhandlungsrunde wurde jedoch beschlossen, dieses Thema auszuklammern und in den CPTE zu verlagern. Auch im Abschlussdokument, das die Regierung am Ende der letzten Sozialrunde am 3. September verfasste, steht: „Le CPTE est mandaté de discuter d’éventuelles mesures visant à améliorer le cadre légal régissant l’organisation du temps de travail.“

Am Donnerstag hatte die „Union des syndicats OGBL-LCGB“ auf einer Pressekonferenz bekannt gegeben, dass sie aus Unzufriedenheit über den Ablauf und das Resultat der Sozialrunden vorerst nicht mehr an den Sitzungen des CPTE teilnehmen, sondern nur noch bilateral mit der Regierung kommunizieren werde. Nach dem Eklat am 8. Oktober 2024 hatten die beiden national repräsentativen Gewerkschaften das CPTE schon weitestgehend gemieden. Dieser Boykott und der Erfolg ihrer nationalen Demonstration vom 28. Juni hatten dazu geführt, dass CSV-Premier Luc Frieden und CSV-Arbeitsminister Georges Mischo einlenkten und – entgegen den Ankündigungen im Koalitionsabkommen – den Gewerkschaften ihr exklusives Recht zur Verhandlung von Kollektivverträgen nicht entzogen. Auch der Inhalt der Tarifverträge soll, anders als ursprünglich geplant, nicht abgeschwächt werden.

Die UEL kann damit nicht zufrieden sein, denn ihre Hauptforderung war, dass die Betriebsleitungen die Überschreitung der gesetzlichen Referenzperiode künftig nicht mehr mit den Gewerkschaften in Kollektivverträgen, sondern mit den Personaldelegationen in Betriebsvereinbarungen aushandeln sollen. „Betriebliche Mitbestimmung“, nannte Michel Reckinger das Mitte Mai auf einer Pressekonferenz der UEL. Das würde nicht nur mehr Flexibilität, sondern auch mehr Rechtssicherheit schaffen, die Kollektivverträge könnten schließlich von jedem vor Gericht angefochten werden, sagte Reckinger. Das Arbeitsrecht müsse die gesellschaftliche Entwicklung widerspiegeln, es müsse flexibel genug sein, um sich den wandelnden Herausforderungen des Arbeitsmarkts anzupassen, meinte UEL-Direktor Marc Wagener. Die UEL will „individuelle Bedürfnisse“ der Beschäftigten hinsichtlich ihrer Arbeitszeit stärker berücksichtigen, was in Kollektivverträgen nicht möglich sei. Auf konkrete Vorschläge hat das Patronat in der aktuellen Debatte bislang größtenteils verzichtet, doch laut Reckinger hätten die Forderungen der UEL sich in den vergangenen Jahren nicht verändert und seien bekannt.

OGBL-Präsidentin Nora Back warf der UEL am Donnerstag vor, in Dreierverhandlungen „ganz schlëmm“ oder „grujeleg Saachen“ gesagt zu haben, die sie angesichts der Vertraulichkeit der Gespräche jedoch nicht alle verraten wollte: „Du mierks awer an der Haltung, am Narrativ vun der UEL, dass se halt d’Gefill hunn, d’Leit schaffen awer net gär, si sinn awer liddereg an si missten eigentlech alleguerten e bësse méi schaffen.“ Die UEL sei der Ansicht, die Leute würden zu viele Pausen machen, die maximale Wochenarbeitszeit wolle sie von 48 auf 52 Stunden erhöhen, die Arbeitszeit wolle sie insgesamt verlängern, während die Gewerkschaften sie verkürzen wollten, meinte Back.

Gegenüber RTL wehrte Michel Reckinger sich am Freitag gegen diese Darstellung: Die UEL habe nie die 52-Stunden-Woche verlangt. „Hie bestreit, datt d’Patrone Fuerderungen am Zesummenhang mam Congé parental oder dem Congé de maternité gemaach hätten, esou wéi d’Gewerkschaftsvertrieder en Donneschdeg behaapt haten“, schrieb RTL auf seiner Internetseite.   

Vor zwei Jahren hatte die UEL sich in einer offiziellen Mitteilung über die vielen Feiertage im Mai beklagt, die zusätzliche Kosten und Auflagen für Unternehmen verursachten. Neben den Feiertagen gebe es in Luxemburg zahlreiche „temps de repos et d’absence“, die es den Beschäftigten ermöglichten, aus privaten Gründen der Arbeit fernzubleiben: „Geburt eines Kindes, gesundheitliche Probleme, Umzug, Sterbefall, Mandate…“. Sechs Monate zuvor hatte sie sich darüber beschwert, dass die Betriebe sich heute zusätzlich zu den 26 gesetzlichen Urlaubstagen und den elf gesetzlichen Feiertagen mit einem Dutzend „congés spéciaux“ von mehreren Tagen bis mehreren Monaten („congé jeunesse, congé parental, congé pour raisons familiales, congé linguistique …“) und fast einem Dutzend „congés extraordinaires“ von jeweils einem bis zehn Tagen (Umzug, Heirat, Geburt usw.) konfrontiert sähen. Zu diesen Urlaubstagen kämen noch weitere „motifs d’absence“ hinzu, insbesondere aus gesundheitlichen Gründen: „incapacité de travail, reprise progressive du travail, reclassement …“.