Forum de Alex BodryLe Luxembourg change de Chef d’Etat: Réflexions concernant la succession au trône

Alors que dans la plupart des régimes démocratiques ce sont des élections qui déterminent qui occupe la fonction de Chef de l’Etat, il en est autrement dans les monarchies où cette fonction est transmise par voie successorale dans une famille aristocratique. Au lieu d’un président élu directement ou indirectement par les électeurs, c’est un empereur, un roi, un grand-duc ou un prince qui exerce cette fonction soit selon l’ordre successoral de la famille régnante, soit selon les règles établies par la Constitution. Contrairement à celle des présidents d’une République, la durée de la fonction du monarque, chef de l’Etat, n’est pas déterminée, limitée dans le temps. Elle dure jusqu’au décès du monarque à moins qu’il ne décide d’abdiquer ou, dans des cas exceptionnels, ne soit démis de ces fonctions. „Le roi est mort, vive le roi!“ Cet adage ancien résume assez bien le mécanisme de transmission de la fonction de Chef d’Etat dans une monarchie, qui s’effectue de plein droit, de façon automatique, jadis désignée par les Termes „par la grâce de Dieu“, sans intervention du peuple souverain ou d’une Assemblée élue, qui peut tout au plus acter ce changement, le nouveau Chef de l’Etat n’entrant juridiquement en fonction avec sa prestation de serment.

Depuis la révision constitutionnelle de 2023 deux réformes essentielles ont cependant été introduites. 1) la Chambre des députés peut désormais intervenir lorsque des circonstances exceptionnelles le commandent dans l’ordre de succession au trône par une loi adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers. 2) La Chambre peut décider à la même majorité qualifiée, sur initiative du gouvernement, le Conseil d’Etat entendu, que le Grand-Duc a abdiqué lorsqu’il ne peut ou ne veut pas remplir ses attributions constitutionnelles. Le régime monarchique luxembourgeois s’apparente depuis la récente refonte de la Constitution à une monarchie élective. La Constitution révisée ne fait plus de référence au pacte de famille des Nassau („Nassauischer Erbverein vom 30. Juni 1783“). C’est la Constitution et elle seule qui détermine désormais qui sera le Chef de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.

Une autre différence majeure entre les présidents d’une République et des monarques des démocraties parlementaires réside dans l’irresponsabilité, parfois désigné par le terme d’„inviolabilité“, du monarque. Cette irresponsabilité est généralement absolue tant que le Chef de l’Etat est en fonction. Elle couvre le volet pénal, civil, administratif et politique. Une seule exception découlant du droit international est à relever: en vertu du statut de Rome „la qualité officielle de chef d’Etat ou de Gouvernement n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale“ et ceci nonobstant toute immunité ou procédure spéciale leur reconnu en vertu du droit national ou international.

Dans un régime républicain, les présidents ne jouissent pas d’une protection juridique comparable tant quant à son étendue que quant à sa durée.

L’irresponsabilité politique du monarque a comme corollaire l’absence de pouvoirs politiques personnels. Il a un rôle essentiellement représentatif et symbolique. En vertu de l’article 44 de la Constitution, le Grand-Duc „représente l’Etat. Il est le symbole de l’unité et de l’indépendance nationales“. Ses attributions découlent de la Constitution ou des lois. Le Grand-Duc ne peut les exercer seuls. Ses actes doivent être contresignés par un membre du gouvernement qui en assume la responsabilité. En fait, c’est le gouvernement, responsable devant le parlement, qui gouverne, le monarque n’intervenant pas dans les affaires politiques. Ce n’est que lors de la désignation de l’informateur ou du formateur lors de la procédure (non fixée par écrit) de formation du gouvernement que le chef de l’Etat dispose d’une certaine marge de manœuvre politique en ce qui concerne le choix de cette personnalité. Il l’utilise avec doigté au risque de s’exposer à la critique d’une partie de l’opinion publique. Bien sûr rien n’empêche le monarque de faire part de ses opinions personnelles sur une question politique ou un dossier lors d’une rencontre avec le premier ministre ou un membre de gouvernement. Les vues exprimées lors de ces „colloques singuliers“ avec les responsables politiques sont confidentiels. Publiquement le monarque ne saurait prendre des positions contraires aux positions exprimées par le gouvernement et la majorité parlementaire au risque de déclencher une crise institutionnelle majeure. Tout au plus peut-il faire apparaître ses sensibilités et intérêts pour certains sujets ou causes par ses déplacements et sa participation (ou non) à certains évènements.

Ce devoir de réserve vaut évidemment également pour les autres membres de la famille grand-ducale qui occupent souvent certaines fonctions représentatives. C’est également le cas pour un ancien Chef de l’Etat (et sa conjointe) qui dans ses prises de position et ses actions ne saurait perturber l’exercice normal de ses attributions par le nouveau monarque. En Belgique, une loi de 2013 impose à tous les membres de la famille royale un devoir de réserve. Notre Constitution détermine à l’article 54 que le Grand-Duc, l’ancien Chef de l’Etat, le Grand-Duc Héritier, le Régent et le Lieutenant-Représentant reçoivent une dotation financière annuelle à charge du Budget de l’Etat. Aucune autre fonction de la famille grand-ducale n’est reconnue par un texte normatif.

Parmi les 27 Etats-membres de l’Union européenne on ne compte que six monarchies. Aucune des nouvelles démocraties créées en Europe à la suite de la fin de l’Union soviétique n’a fait le choix de la monarchie. Le régime monarchique n’a plus le vent en poupe. Beaucoup y voient un anachronisme, voire une institution incompatible avec les principes démocratiques.

Qu’en est-il au Luxembourg? Le régime monarchique, après avoir été imposé par des traités internationaux au 19^e siècle, a été confirmé par référendum en 1919. Les 4/5 des votants se sont prononcés pour la monarchie, la République ne recueillant que 19,6% des voix. La monarchie a été plébiscitée à l’époque. Elle bénéficie certainement d’une légitimité démocratique. Sa légalité ne peut guère être mise en doute. Elle se trouve consacrée, sous une forme réaliste et modernisée, dans la Constitution révisée en 2023, adoptée à la Chambre des députés à une écrasante majorité, seul le parti ADR ayant voté contre. D’ailleurs, de toutes les forces politiques représentées au Parlement, une seule s’est prononcée pour l’instauration d’une République. D’après les sondages, environ les deux tiers des personnes interrogées s’expriment pour le maintien de la monarchie. Toutes les pétitions à ce sujet n’ont guère connu de succès. Pourquoi dans ce contexte intégrer en 2015 cette question dans la consultation référendaire? Peu importe d’ailleurs l’issue d’un tel référendum: elle engendrerait plus de questions supplémentaires qu’elle ne fournit de réponses. Quelle monarchie en cas de plébiscite pour l’institution? Quelle République en cas de rejet de la monarchie? Il était sage de ne pas ouvrir cette boîte à Pandore.

Il appartiendra au futur Grand-Duc Guillaume, conscient de ses responsabilités et bien préparé à la nouvelle fonction, de trouver ses propres marques, son style à lui en affichant sa proximité avec les gens et en évitant le piège de se trouver enfermé dans une bulle, loin des préoccupations et des valeurs de ses concitoyens. Ecouter, consulter largement, faire une distinction entre ses convictions personnelles privées et les devoirs publics, élargir ses centres d’intérêts et pourquoi pas prendre des initiatives liées à son propre statut … on ne peut que lui souhaiter d’avoir une main heureuse dans sa nouvelle fonction de Chef de l’Etat. Il y va aussi et surtout de l’intérêt du pays.