„Man darf nicht in Schwarzmalerei verfallen“Ein Expertengespräch über den Rechtsstaat in Europa

Tageblatt: Wie steht es im Augenblick um den Rechtsstaat in Europa?

Mark Konstantinidis: Das ist eine sehr umfassende Frage. Mechanismen zum Schutz des Rechtsstaats in Europa sind in kurzer Zeit viel ausgereifter geworden. Natürlich nicht in allen Ländern. Gleichzeitig gibt es aber auch neue Herausforderungen, die zuvor nicht existiert haben. Auf politischer und technologischer Ebene. Sicherheitsvorkehrungen müssen also angepasst werden. Der Schutz der Rechtsstaatlichkeit erfordert ständige Wachsamkeit. Man muss aber auch einen klaren Kopf bewahren und darf nicht in Schwarzmalerei verfallen, wie sie manchmal den öffentlichen Diskurs prägt.

In den USA untergräbt die Trump-Administration gerade rechtsstaatliche Prinzipien. Ist etwas Ähnliches auch in Europa möglich oder sind wir besser vorbereitet?

Die USA sind ein föderaler Staat, die EU ist eine supranationale Organisation. Der andere große Unterschied sind die unterschiedlichen politischen Systeme und Kulturen. In den USA fußt das System auf „Checks and Balances“. Die Idee ist, dass ein starker Präsident eingehegt wird von der Macht des Kongresses und der Gerichtsbarkeit der Bundesstaaten. Dieses System – was die Rechtsstaatlichkeit angeht – entwickelt sich in der zweiten Trump-Administration bislang wie zu erwarten oder besser: wie zu befürchten. Was dort passiert, ist Ausdruck eines Systems, in dem das Amt des Präsidenten seit jeher einen hohen Stellenwert und weitreichende Befugnisse hat. In Europa gibt es diese Faktoren nicht. Könnte es einen Rückschlag für die Rechtsstaatlichkeit auf dem Level der EU-Institutionen geben? Das kann ich mir nur schwer vorstellen. Weil diese Institutionen ein weitreichendes Maß an Konsens benötigen. Es bräuchte also gewaltige politische Veränderung in fast allen Mitgliedstaaten.

In den einzelnen Mitgliedstaaten sieht die Lage aber anders aus?

Wir haben in einigen Ländern schon deutliche Rückschritte erlebt. Ich glaube zwar nicht an die ganzen Weltuntergangsszenarien, aber es wichtig, festzustellen, dass die Standards zurückgegangen sind. Die Handlungen der nationalen Regierungen werden jedoch eingeschränkt durch EU-Recht und internationales Recht, inklusive der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Gibt es so etwas wie ein seriöses Ranking der Rechtsstaatlichkeit in der EU?

Die EU-Kommission veröffentlicht jedes Jahr Berichte über die Lage der Rechtsstaatlichkeit in jedem einzelnen Mitgliedstaat. Auf dieser Grundlage lassen sich ein paar allgemeine Aussagen treffen: Die skandinavischen Länder, Dänemark und Schweden, scheinen über sehr solide rechtsstaatliche Schutzmechanismen zu verfügen. Luxemburg ebenfalls. Hier bemängelt die Kommission vor allem die zu langsame Digitalisierung der Justiz. Auf der anderen Seite haben wir deutliche Rückschritte in den vergangenen Jahren in Polen erlebt. Schwerwiegende Bedenken über den Zustand des Rechtsstaats gibt es auch in Ungarn und in Teilen auch in Rumänien. In Polen hat die neue Regierung bereits einige der kritisierten Justizreformen zurückgenommen. Das ist eine wichtige Lektion: Rückschritte in der Rechtsstaatlichkeit sind nicht unumkehrbar.

Lassen sich die unterschiedlichen Angriffe auf den Rechtsstaat in diesen Ländern vergleichen? Gibt es globale Kategorien?

Meiner Meinung nach gibt es vier Kategorien. Die erste wäre: externer Druck auf die Unabhängigkeit der Justiz. Zum Beispiel die fragwürdige oder illegale Ernennungen von Richtern. Daran denkt man meist als Erstes. Wir haben das in Polen gesehen. Die zweite Kategorie ist die systemische Anfechtung europäischen und internationalen Rechts. Ungarn hat erst kürzlich seinen Rückzug aus dem Römischen Statut angekündigt, das Gründungsabkommen des Internationalen Strafgerichtshofs. Im Zuge des Brexits haben wir solche Anfechtungen auch von einigen Politikern in Großbritannien erlebt. Es ist völlig legitim, wenn Staaten spezifische Urteile von Gerichten kritisieren oder Aspekte von internationalen Verträgen. Es ist etwas völlig anderes, wenn sie die Legitimität von EU-Recht und internationalem Recht an sich infrage stellen.

Und die dritte Kategorie?

Druck auf den Wahlvorgang und die Medienvielfalt. Der Rechtsstaat ist ein Schutzmechanismus für die Demokratie. Er garantiert gleiche politische Ausgangsbedingungen für alle. Das wird oft von amtierenden Regierungen angegriffen, weil sie an der Macht bleiben wollen. Mehr und mehr aber auch von außen, weil man Wahlen beeinflussen will. Die letzte Kategorie wird meiner Meinung nach oft übersehen, da geht es um Gesetzgebung. In Krisenzeiten müssen Gesetzgeber schnell und vielleicht auch mutig handeln, der öffentliche Druck ist groß. Das geht manchmal auf Kosten der Rechtssicherheit. Die Öffentlichkeit wird weniger konsultiert. Der Rechtsstaat verlangt, dass Gesetzgebung einem ordnungsgemäßen Verfahren folgt – das ist nicht immer der Fall.

Könnte das auch auf einige Gesetze zutreffen, die während der Covid-Pandemie verabschiedet wurden?

Absolut. Wir haben nicht nur überstürzte Gesetzgebung erlebt. Wir haben auch einen Zuwachs in exekutiver Gesetzgebung gesehen. Im Rahmen der jeweiligen nationalen Verfassungen hat die Exekutive mehr Handlungsmacht übernommen – im Interesse der öffentlichen Gesundheit. Das ist von Land zu Land unterschiedlich. Im Angesicht solch einer Krise ist das verständlich. Ich behaupte nicht, dass etwas unangemessen war. Aber allgemein, abgesehen von Krisen, liegt es in der Natur der Politik, dass die Verfolgung des Ziels manchmal Vorrang hat vor den Erfordernissen des Verfahrens. Aber die sind nicht ohne Grund da. Und der Grund ist der Rechtsstaat.

Wie schützt man nun den Rechtsstaat?

In einer demokratischen Gesellschaft ist es die Aufgabe aller, den Rechtsstaat zu schützen – mit ihrer jeweiligen Funktion. Gerichte sind eine erste Verteidigungslinie, wenn es um die Unabhängigkeit der Justiz geht. Es gibt aber auch Gesetzesinitiativen auf nationaler oder EU-Ebene, die den Schutz des Rechtsstaats ausbauen. Entweder um Probleme aus dem Weg zu schaffen oder um ihnen vorzubeugen. Als Beispiel ist da die Regulierung politischer Werbung und der „European Media Freedom Act“ zu nennen, das sind wichtige Initiativen.

Bei unseren Nachbarn erstarken Parteien, die den Rechtsstaat und seine Prinzipien offen infrage stellen. Was kann man dagegen tun?

Herausforderungen durch politischen Wandel sind ein neueres Problem in Europa. Aber in vieler Hinsicht ist das ein sehr altes Problem. Was macht man, wenn immer mehr Menschen Parteien wählen, die den fundamentalen Werten des Staates und seiner Verfassung entgegenstehen? Das hängt davon ab, was die nationalen Verfassungen hergeben. Deutschland hat aus historischen Gründen eine Reihe von Maßnahmen der wehrhaften Demokratie: Der Verfassungsschutz kann zum Beispiel Parteien als verfassungsfeindlich einstufen. In anderen Ländern ist das nicht der Fall. In Griechenland zum Beispiel erlaubt die Verfassung nicht, Parteien zu verbieten. Es gibt andere Wege, extremistische Parteien wie die „Goldene Morgenröte“ von den nationalen Wahlen auszuschließen – aber sie sind nicht verboten. Es ist schwierig. Man will nicht, dass es so aussieht, als ob Institutionen gegen den Willen des Volkes agieren. Wie schafft man das? Man muss auf die Anwendung der Verfassung bestehen, das ist der Gründungstext eines jeden Staates. Letztendlich muss die Antwort aber politisch sein. Es ist schwer, eine juristische Antwort zu finden, die nicht nur die Symptome bekämpft, sondern auch die Wurzel. Das polnische Beispiel ist hier wieder wichtig. Ja, das Gesetz spielte eine signifikante Rolle dabei, den Schaden für den Rechtsstaat kleinzuhalten. Aber am Ende brauchte es das Wahlvolk, das entschieden hat, dass sie etwas anderes möchten.

Im Kontext von Parteiverboten wird oft von „Verrechtlichung“ gesprochen, der Abwertung des Wählerwillens durch juristische Einflussnahme, was zu noch mehr Politikverdrossenheit und Zulauf für Rechtspopulisten führen kann.

„Verrechtlichung“ meint die Ausbreitung von juristischen Institutionen auf Kosten der Politik. Der Zweck von Gesetz und Gerichten ist, dass sie der Ausübung der Staatsgewalt bestimmte Grenzen aufzeigt – und dem Hin und Her von Wahlkampfpolitik –, um individuelle Rechte zu schützen. Das ist der Grundstein der liberalen Demokratien Europas seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Der Fakt also, dass sich gewählte Institutionen durch das Recht eingeschränkt fühlen oder dass ein bestimmter Teil der Wählerschaft genervt davon ist, dass gewählte Institutionen durch das Recht eingeschränkt sind, das ist ein Merkmal des Systems – kein Fehler. Die Frage ist also: Stimmt die Balance zwischen Recht und Politik? Was wir sehen, ist eine Abstumpfung der Öffentlichkeit, wenn es um Angriffe auf den Rechtsstaat geht. Was fehlt, ist politische Bildung. Wir sprechen sehr oft über Rechtsstaatlichkeit, aber machen wir unseren Job gut genug, den Leuten in ganz Europa zu erklären, warum Rechtsstaatlichkeit wichtig ist? Ich glaube nicht.