Überlegungen beim IWFWo Luxemburg neue Steuern erheben könnte

„Wenn die strukturellen Einnahmen aus der Unternehmensbesteuerung in Luxemburg als Reaktion auf internationale Steuerreformen in Zukunft sinken sollten, wie könnte die Regierung am besten reagieren?“, fragt sich der Internationale Währungsfonds (IWF) in einem Arbeitspapier. Insgesamt vier unterschiedliche Bereiche haben die Analysten unter die Lupe genommen. Dazu zählen die Besteuerung der Unternehmen, der Umweltbelastung, von Wohnimmobilien sowie eine „Individualisierung des persönlichen Einkommenssteuersystems“.

Sofort verworfen wird derweil die Idee, dass Unternehmen einen größeren Beitrag zu den Einnahmen des Staates leisten könnten. „Luxemburg hat nur wenige Möglichkeiten, das Gewerbesteueraufkommen durch inländische Reformen zu erhöhen“, schreiben die Analysten. „Der Körperschaftssteuersatz ist bereits relativ hoch und der Druck auf den Steuersatz wird in Zukunft aufgrund des anhaltenden Steuerwettbewerbs wahrscheinlich noch weiter zunehmen.“ Helfen, den Druck des Steuerwettbewerbs zu mildern, könnte vielleicht eine internationale Einigung auf eine globale Mindeststeuer.

Das Einkommen der Unternehmen wird in Luxemburg-Stadt mit einem Steuersatz von 24,94 Prozent besteuert. Dieser liege leicht über dem EU- und dem OECD-Durchschnitt. Auch die effektiven Steuersätze auf Unternehmenseinkünfte liegen nahe dem europäischen Durchschnitt, ist in dem Bericht weiterzulesen. Nur was die Besteuerung von Gewinnen des Finanzsektors angeht, könne Luxemburg eine Erhöhung in Erwägung ziehen, meint der IWF.

Im Gegensatz zur stärkeren Besteuerung von Unternehmen „könnten Umweltsteuern eine attraktive alternative Einnahmequelle für Luxemburg sein“, so die Analysten weiter. Umweltabgaben sind in der Regel effiziente Instrumente, um die externen Effekte der Umweltverschmutzung zu bekämpfen, indem sie die Preise korrigieren und das Verhalten von Unternehmen und Menschen in eine Richtung lenken, die gesellschaftlich wünschenswert ist, erläutern sie. Zudem seien die Einnahmen aus Umweltabgaben in Luxemburg derzeit eine der niedrigsten in der EU.

Als Beispiel nennt die Studie die neue Luxemburger CO₂-Steuer, die seit Beginn dieses Jahres in Kraft ist. Dass sie dem Land beim Erreichen der Klimaziele hilft und gleichzeitig neue Einnahmen schafft, wird erwähnt. Dass sie den Staat eigentlich aber viel mehr Geld kostet, als sie im Endeffekt einbringt, nicht. 

Als anderes Beispiel erwähnt die Studie Straßenbenutzungsgebühren. Sie können dazu beitragen, Staus zu reduzieren, indem sie die Kosten für die Nutzung privater Fahrzeuge für die Fahrt durch ausgewählte Zonen zu Spitzenzeiten erhöhen, meinen die Analysten. „Staugebühren ermöglichen es, dass der Preis für die Fahrzeugnutzung sowohl die privaten Kosten als auch die öffentlichen externen Effekte widerspiegelt.“

Diese Art von Gebühren sei bereits in Städten wie London, Singapur und Stockholm erfolgreich eingeführt worden, schreibt der IWF. Die Gebühren reichen von einer Pauschale von 15 US-Dollar pro Tag in London bis zu etwa vier US-Dollar pro Passage während der Spitzenzeiten in Singapur und Stockholm. In diesen drei Städten liegen die jährlichen Nettoeinnahmen aus dieser Steuer bei zwischen 100 und 182 Millionen US-Dollar, wobei der Verkehr durch die Zone um etwa 20 Prozent reduziert wurde. Wegen des geringeren Verkehrsaufkommens könne Luxemburg zwar nicht mit gleich hohen Einnahmen rechnen, die Maßnahme könnte aber helfen, die derzeit hohen Staus zu reduzieren, schreiben die Analysten. Ein luxemburgischer Autofahrer verbringt jährlich 37 Stunden im Stau, die viertlängste Zeit in der EU, präzisieren sie.

Eine weitere Möglichkeit für mehr Steuereinnahmen, die gleichzeitig mithelfen würden, die Klimaziele zu erreichen, wären höhere Auto-Zulassungsgebühren und Kfz-Steuern, so die Autoren der Studie weiter. Die jährliche Kraftfahrzeugsteuer in Luxemburg sei mit 118 Euro pro Jahr für einen typischen Pkw relativ niedrig. Deutschland erhebe zum Beispiel eine jährliche Steuer von 246 Euro für das gleiche Auto. Zusätzlich könne die Zulassungssteuer an den CO₂-Ausstoß gekoppelt werden.

Als „vielversprechende ungenutzte Einnahmequelle“ sieht die Studie die Grundsteuer, die Besteuerung von Land. „Diese Steuer ist relativ effizient, da sie aufgrund ihrer immobilen Basis schwer zu umgehen ist“, schreiben die Analysten. Studien zeigen zudem, dass Grundsteuern das Wirtschaftswachstum am wenigsten verzerren. Auch würden „Grundsteuern im Allgemeinen als gerecht empfunden“. Luxemburgs Grundsteueraufkommen sei derweil mit weniger als 0,1 Prozent des BIP eine der niedrigsten in der EU.

Steuern auf ungenutztes Land und unbewohnte Wohnungen könnten den Bau und die Belegung von Wohnungen anregen und den Druck auf die Wohnungspreise verringern, ist in der Studie weiterzulesen. Der Wohnungspakt von 2008 biete den Kommunen bereits die Möglichkeit, eine jährliche spezifische Steuer auf ungenutztes Bauland und unbewohnte Wohnungen zu erheben – allerdings haben sich nur acht von 102 Gemeinden für die Einführung einer solchen Abgabe entschieden.

Als weiterer Bereich, der zu neuen Steuereinnahmen führen könnte, nehmen die Analysten die Idee einer Reform der persönlichen Einkommenssteuer unter die Lupe. Die luxemburgische Einkommenssteuer folgt derzeit einem traditionellen, familienbasierten Besteuerungsmodell mit Einkommenssplitting, erinnern die Autoren der IWF-Studie. Das bedeutet, dass bei verheirateten Paaren und eingetragenen Lebensgemeinschaften die Einkommen beider Partner zunächst zusammengerechnet und dann in zwei gleiche Hälften aufgeteilt werden, die mit der vorherrschenden progressiven Tarifstruktur besteuert werden. 

Diese gemeinsame Einreichung hat den Reiz, dass sie in Bezug auf die Entscheidungen innerhalb des Haushalts neutral ist, da die für die Familie fällige Steuer nicht davon abhängt, welcher Partner das Einkommen erzielt, so die Studie. Jedoch sei dieses System nicht „genderneutral“, ist weiter in dem Papier zu lesen. Das liege daran, dass das geringere Einkommen proportional höher besteuert wird und dass die Betroffenen meistens Frauen seien. Demzufolge wird erwartet, dass eine Reform des aktuellen Systems die Erwerbsquote von Frauen leicht erhöhen würde. Für Luxemburg deuteten die Simulationen auf einen Anstieg von 1,8 Prozentpunkten hin.

Dass sich dennoch kaum jemand freiwillig für das alternative Modell einer individuellen Besteuerung entscheidet (obwohl es seit 2018 möglich ist), liege daran, dass sie „im Vergleich zum Einkommenssplitting fast nie vorteilhaft ist“, schreiben die Analysten. Die durchschnittliche Steuerlast für verheiratete oder eingetragene Paare würde steigen.

Um das System dennoch einzuführen, rät der IWF: „Der Übergang zu einem individualisierten Einkommensteuersystem kann durch familienbasierte Freibeträge oder Steuergutschriften geglättet werden, die danach schrittweise wieder abgeschafft werden könnten.“ Als das Vereinigte Königreich beispielsweise die Individualbesteuerung einführte, wurde diese mit einem neuen Steuerfreibetrag für Ehepaare kombiniert, der über einen Zeitraum von zehn Jahren auslief, so die Studie. 

Ganz losgelöst von Luxemburg haben die Analysten aus Washington übrigens nicht gearbeitet. Mit eingeflossen in die Studie sind die Ergebnisse „zahlreicher fruchtbarer Gespräche mit Mitarbeitern des Finanzministeriums sowie mit anderen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen“ aus Luxemburg, wird in dem Arbeitspapier, das Ende 2020 veröffentlicht wurde, präzisiert. Auch hervorgehoben wird, dass IWF-Arbeitspapiere zu Diskussionen anregen sollen. Die in den Texten geäußerten Ansichten spiegelten nicht unbedingt die Ansichten des IWF, seines Exekutivdirektoriums oder der IWF-Geschäftsführung wider.

Noch zur Erinnerung: Das letzte Mal, als eine international umstrittene Unternehmenssteuer (die Mehrwertsteuer auf E-Commerce; ab 2015) in Luxemburg wegbrach, wurden ihre Einnahmen durch eine allgemeine Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes ersetzt. Die betreffenden Einnahmen aus dem E-Commerce waren erst innerhalb weniger Jahre auf mehr als eine Milliarde Euro angestiegen und dann rasant auf 12,5 Millionen Euro zusammengeschmolzen.