Le 28 mai 1919: Le sort du Luxembourg se joue à Paris

A la mi-janvier 1919 débuta à Paris une grande conférence internationale organisée à l’initiative des vainqueurs de la Première Guerre mondiale. A l’occasion de cette Conférence de la Paix, les puissances alliées victorieuses entendaient instaurer un nouvel ordre international et remanier la carte politique de l’Europe, et par-delà celle de la domination coloniale de l’Europe sur le plan mondial, suivant leurs propres intérêts de domination et de sécurité.

De Jacques Maas

Dans le cadre de la préparation des traités de paix avec les puissances vaincues, les alliés furent amenés à traiter aussi la question de la pérennité d’un Etat luxembourgeois indépendant et souverain. Le fait même que cette question luxembourgeoise fut objet de discussions et de tractations entre alliés, est révélateur de l’extrême précarité de la position du grand-duché sur le plan international à la sortie du conflit mondial. Plusieurs facteurs concourent à la faiblesse de la position internationale du Luxembourg en 1919 et à la fragilité de son statut d’Etat souverain.

– Le Luxembourg ne compte pas parmi les pays invités et représentés à la Conférence de la Paix. De fait, le grand-duché se retrouve dans le groupe des pays vaincus, lesquels n’ont pas été conviés à la Conférence de la Paix, à l’instar de l’Empire allemand, de l’Autriche, de la Hongrie ou encore de la Bulgarie. Et auxquels les puissances alliées vont à présent dicter leurs conditions de paix. La Belgique en revanche, fort de son statut de victime de l’agression allemande et de ses prouesses de résistance militaire face à l’armée impériale en août 1914, jouit d’une position éminente à Paris. De même, des Etats neutres comme les Pays-Bas et la Suisse sont bien représentés à Paris.

– Aucune des grandes puissances alliées n’a reconnu la grande-duchesse Charlotte au moment où les travaux préparatoires de la Conférence de la Paix sont entamés. Aussi, le président de la Conférence de la Paix, le chef du gouvernement français Georges Clemenceau, n’arrête pas de vitupérer contre „la dynastie boche“ des Nassau-Bragance et dans ses moments de colère il lui arrive de reporter son aversion à l’égard de la dynastie sur tout le peuple luxembourgeois („Je n’ai pas besoin des Luxembourgeois, de ces 200.000 Boches, de ces 200.000 catholiques (…).“

– Le Luxembourg ne dispose pas à l’époque d’un appareil de représentation diplomatique digne de ce nom et capable de relayer diligemment et de manière coordonnée le point de vue des autorités politiques luxembourgeoises dans les capitales des puissances alliées.
En un mot, le statut international du pays, et de ce fait sa souveraineté, se trouve à la disposition des puissances alliées. Considéré objectivement, les puissances alliées ne vont pas aborder le dossier luxembourgeois autrement que celui de l’Alsace-Lorraine, du territoire de la Sarre ou bien encore celui des arrondissements allemands d’Eupen et de Malmedy cédés à la Belgique. Ce qui revient à décider du sort des populations concernées sans les consulter.

Le chemin de Paris

La question qui se pose est de savoir par quelles occasions le gouvernement présidé par le ministre d’Etat Emile Reuter a été amené à saisir l’occasion de faire valoir, malgré toutes ces faiblesses politiques et diplomatiques, la revendication de l’indépendance et de la souveraineté du Luxembourg auprès des puissances alliées. Pendant les premiers mois de l’année 1919, le gouvernement luxembourgeois se trouve confronté aux multiples menées et pressions du gouvernement et des milieux annexionnistes belges visant le rattachement du grand-duché à la Belgique, ou à défaut une union économique avec le Luxembourg.

Avec beaucoup d’insistance, la diplomatie belge fait valoir ses visées sur le Luxembourg auprès des puissances alliées, notamment auprès de la France. La Belgique souhaite amener le gouvernement français de Georges Clemenceau à déclarer officiellement son désistement dans la question luxembourgeoise et à laisser le champ libre à la Belgique. Clemenceau refuse cependant d’entrer dans cette voie et entend jouer la carte luxembourgeoise afin d’amener la Belgique à conclure des accords économiques et militaires avec la France.

Le gouvernement luxembourgeois de son côté, tente de contrer les visées annexionnistes belges en procédant à l’organisation de deux référendums populaires, l’un pour définir la forme future de l’Etat (monarchie ou république), l’autre pour décider d’une union économique, soit avec la Belgique, soit avec la France. Or, dès cette période il est tout à fait clair que la plupart des milieux économiques et la majorité des citoyens donnent la préférence à une union économique avec la France. La gouvernement belge sait qu’il n’a rien à attendre de l’issue de ces référendums et décide dès lors d’intervenir auprès des puissances alliées pour en empêcher la tenue. A l’instigation de la Belgique, les alliés interviennent alors, le 16 avril 1919, auprès du gouvernement luxembourgeois afin d’obtenir le report de la consultation populaire jusqu’après la signature des traités de paix. Cette intervention des alliés provoque à son tour une vaste manifestation patriotique, le 27 avril 1919, à l’occasion de laquelle les manifestants réclament notamment le droit à l’autodétermination.

Deux référendums populaires

Le gouvernement Reuter pour sa part s’adresse aux puissances alliées réunies à Paris pour leur demander de pouvoir venir sur place exposer son point de vue sur l’avenir du grand-duché. Par réponse du président américain Wilson, une délégation gouvernementale luxembourgeoise est alors invitée à se rendre à Paris, pour le 28 mai suivant.

Le Conseil des Quatre formé par les dirigeants des quatre puissances alliées après la fin de la Première Guerre mondiale a été créé à la suggestion du président américain Woodrow Wilson pour discuter les questions importantes et préparer ainsi les traités de paix soumis à la Conférence de la Paix. En font partie le président américain Woodrow Wilson, le premier ministre britannique David Lloyd George, le président du conseil des ministres italien Vittorio Orlando et le président du conseil des ministres de la France, Georges Clemenceau, auquel revient la présidence du Conseil des Quatre.

Le 28 mai 1919, le Conseil des Quatre reçoit en la résidence parisienne du président américain la délégation gouvernementale luxembourgeoise emmenée par le ministre d’Etat Emile Reuter, et composée du ministre de l’Education Nikolaus Welter, du chargé d’affaires du Luxembourg à Paris, Ernest Leclère, du conseiller d’Etat Antoine Lefort, le secrétariat étant assuré par le conseiller de gouvernement Antoine Funck. Le fait que le ministre des Affaires étrangères de Belgique, Paul Hymans, ait demandé d’assister à l’entrevue et que Clemenceau y ait donné suite, n’est certainement pas de nature à calmer les appréhensions de la délégation luxembourgeoise.

Le droit à l’autodétermination des peuples

Il revient à Clemenceau de prononcer les mots de bienvenue et de diriger les débats, les trois autres dirigeants n’intervenant pas directement dans la discussion. Seul le ministre Hymans, sur la défensive, tentera par moments de faire valoir le point de vue belge. Dans ses mots d’introduction, Clemenceau déclare que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes constitue le principe général guidant les travaux du Conseil des Quatre. Puis c’est au tour de Reuter de présenter son plaidoyer en faveur de l’indépendance et de la souveraineté luxembourgeoise, intervention qui selon divers témoignages est favorablement accueillie tant par Clemenceau que par Wilson. Le ministre d’Etat insiste tout particulièrement sur le désir du peuple luxembourgeois de vivre en toute liberté et de conserver son indépendance. Reuter aborde ensuite la question du référendum politique et relève que le parlement luxembourgeois a décidé d’organiser un plébiscite, afin que le peuple puisse se prononcer librement et démocratiquement sur le régime politique à adopter – soit le régime républicain, soit le régime monarchique.

Concernant l’option monarchique, il reviendrait encore au peuple de décider s’il entend maintenir la dynastie régnante ou bien changer de dynastie. A ce propos, Reuter exprime le voeu du gouvernement luxembourgeois à ce que les puissances alliées ne s’opposent à ce règlement de la question du régime politique futur de l’Etat luxembourgeois. A l’appui de son propos, le ministre d’Etat invoque lui aussi le droit à l’autodétermination des peuples auquel Clemenceau s’est précisément référé.

L’idée d’une union économique

Quant à l’avenir économique du Luxembourg, Emile Reuter déclare – fort habilement – que „la solution idéale pour le Luxembourg serait une alliance économique tant avec la France qu’avec la Belgique“. Si toutefois le Luxembourg était amené à opérer un choix, ses préférences iraient à la France. A l’ahurissement de Hymans qui redoute l’emprise de l’impérialisme économique français sur la Belgique, Clemenceau saisit au vol l’idée d’une union économique à trois proposée par Reuter, et déclare que la France serait prête à se joindre aux négociations belgo-luxembourgeoises.

Répondant d’une manière générale aux propos du ministre d’Etat luxembourgeois, Clemenceau note qu’il convient de régler la question luxembourgeoise dans le cadre plus large des règlements de la paix en Europe. „Nous sommes et voulons être vos amis; nous voulons aussi être dans les meilleurs termes avec le peuple belge“, affirme-t-il, pour demander ensuite au chef du gouvernement luxembourgeois de maintenir l’ajournement des deux référendums, jusqu’après la signature des traités de paix. Demande à laquelle Reuter ne peut refuser d’acquiescer. Sans nul doute, Clemenceau entend-il surseoir à toute décision claire et définitive avant de voir aboutir les négociations franco-belges en cours. En attendant, le vieux renard de la politique française compte bien garder en main la carte luxembourgeoise pour faire plier les négociateurs belges. Le jeu du chat et de la souris va donc se poursuivre encore.

Le Traité et la question luxembourgeoise

Les belles paroles de Clemenceau à l’adresse des Luxembourgeois ne doivent pas faire oublier que les puissances continueront à ne pas faire grand cas de la souveraineté luxembourgeoise, lorsqu’il s’agira de rédiger les clauses du Traité de Versailles concernant le Luxembourg. Par-dessus la tête des autorités gouvernementales luxembourgeoises, une commission présidée par André Tardieu, conseiller politique de Clemenceau, et par le baron de Gaiffier, ambassadeur de Belgique à Paris, rédigera les articles 40 et 41 du traité signé le 28 juin 1919 au château de Versailles. L’article 40 stipule la dénonciation de tous les traités conclus avant 1918 entre le Luxembourg et l’Empire allemand, de même que l’abrogation implicite du régime de neutralité du grand-duché. L’article 41 règle une série de dispositions économiques majeures, suite à la dénonciation de l’adhésion du Luxembourg au Zollverein allemand.

L’issue de l’audience de la délégation gouvernementale luxembourgeoise devant le Conseil des Quatre a malgré tout été accueillie favorablement du côté luxembourgeois. C’est que le ministre d’Etat Reuter a su profiter de l’occasion qui lui a été offerte, pour revendiquer le droit à l’indépendance du peuple luxembourgeois devant les représentants suprêmes des puissances alliées. Le 28 mai 1919, le Conseil des Quatre n’a pas opposé de fin de non-recevoir à l’appel de la délégation luxembourgeoise, même si le gouvernement britannique appuie en coulisse les revendications annexionnistes de la Belgique à propos du grand-duché. La référence explicite de Clemenceau et de Wilson au droit à l’autodétermination des peuples (pour des raisons plutôt d’ordre tactique dans le cas de Clemenceau, pour des raisons de principe dans le cas de Wilson), met définitivement fin à tout espoir belge de voir aboutir les projets annexionnistes. Car les annexionnistes belges savent parfaitement que l’issue d’un plébiscite sur le rattachement du Luxembourg à la Belgique ne peut guère leur être favorable. En ce sens, l’audience de la délégation gouvernementale luxembourgeoise devant le Conseil des Quatre est à considérer comme une étape significative sur la voie de l’affirmation d’une souveraineté luxembourgeoise après la Première Guerre mondiale.